從一起市監(jiān)敗訴案，看食品安全執(zhí)法的局限性

河南食品網(wǎng)訊：

由一起行政判決看食品安全執(zhí)法的局限性

駐馬店市市場(chǎng)監(jiān)管局? ? 楊彤

“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”近期刊載了一個(gè)行政判決書，兩級(jí)法院都判決市場(chǎng)監(jiān)管部門敗訴，值得警醒。現(xiàn)淺析如下，并試圖由此探析一般法和特別法、一般規(guī)定和特別規(guī)定之間的關(guān)系，從而對(duì)基層執(zhí)法實(shí)踐起到些許指導(dǎo)作用。

一、判決書主要內(nèi)容

一審原告王××因訴被告某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定一案，已由當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ河?020年11月24日作出行政判決，被告不服，提起上訴。王××一審訴稱，2020年1月13日，被告以案外人彭××銷售的調(diào)味面制品系從原告王××經(jīng)營(yíng)的店購(gòu)進(jìn)，而該制品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)為由，對(duì)原告作出了行政處罰決定。原告認(rèn)為被告認(rèn)定原告存在《食品安全法》第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的違法事實(shí)而對(duì)原告作出處罰是錯(cuò)誤的，請(qǐng)求判令撤銷被告作出的行政處罰決定。

一審法院認(rèn)為“本案菌落總數(shù)經(jīng)檢驗(yàn)超標(biāo)所執(zhí)行依據(jù)是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不是《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱）第三十四條規(guī)定所要執(zhí)行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，故被告僅依據(jù)檢驗(yàn)報(bào)告中的菌落總數(shù)不合格而認(rèn)定原告銷售案涉產(chǎn)品行為違反《食品安全法》第三十四條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，并適用第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定對(duì)原告予以處罰，系主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷”。一審法院根據(jù)《行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，判決撤銷被告行政處罰決定書。

上訴人認(rèn)為：根據(jù)《食品安全法》第三十四條將菌落總數(shù)不合格認(rèn)定為其他危害人體健康的物質(zhì)超過(guò)食品安全限量標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)不妥。被上訴人經(jīng)營(yíng)的食品菌落總數(shù)不符合產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法給予相應(yīng)的行政處罰。上訴人依據(jù)《食品安全法》第三十四條、第一百二十四條對(duì)被上訴人進(jìn)行處罰，適用法律正確。請(qǐng)求撤銷某縣人民法院行政判決；維持上訴人某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定。

二審法院認(rèn)為：《食品安全法》第一百二十四條第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列情形……（一）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品、食品添加劑……”，本案中，上訴人某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局上訴稱案涉檢驗(yàn)報(bào)告中的菌落總數(shù)應(yīng)認(rèn)定為其他超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量危害人體健康的物質(zhì)，上訴人認(rèn)為其按照上述法律規(guī)定對(duì)被上訴人進(jìn)行處罰適用法律正確。但從上述規(guī)定不難看出，適用本條規(guī)定的前提系“超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量”，而本案案涉檢驗(yàn)報(bào)告中的檢驗(yàn)結(jié)論載明的是“菌落總數(shù)項(xiàng)目不符合產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求，檢驗(yàn)結(jié)論為不合格”，并未認(rèn)定菌落總數(shù)項(xiàng)目違反了何種食品安全標(biāo)準(zhǔn)，且截至目前上訴人亦未提交該類產(chǎn)品菌落總數(shù)項(xiàng)目違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)。因此，上訴人適用《食品安全法》第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定對(duì)被上訴人進(jìn)行處罰，系主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。

終審結(jié)果：綜上，一審法院判決撤銷案涉行政處罰決定正確，二審法院予以維持。上訴人的上訴理由不足，二審法院不予支持。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定,判決如下：駁回上訴,維持原判。

二、案件爭(zhēng)議起因探討

“辣條”標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)曾在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)于2018年5月份發(fā)布《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 調(diào)味面制品（征求意見(jiàn)稿）》，又于2019年6月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理工作的通知》，隨后地方標(biāo)準(zhǔn)被廢止。市場(chǎng)監(jiān)管總局于2019年12月10日發(fā)布《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)調(diào)味面制品質(zhì)量安全監(jiān)管的公告》（2019年第56號(hào)），統(tǒng)一了“辣條”類食品分類，要求各地市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)“辣條”類食品統(tǒng)一按照“方便食品（調(diào)味面制品）”生產(chǎn)許可類別進(jìn)行管理。但直到現(xiàn)在《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 調(diào)味面制品》還未發(fā)布，于是企業(yè)只能制定并依據(jù)“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行生產(chǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管總局雖發(fā)布了公告，但也只是對(duì)食品添加劑的使用、生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范和設(shè)施條件管理、原輔料和生產(chǎn)過(guò)程管控、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)管理予以規(guī)定，并未指明“辣條”適用哪個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”，這就為執(zhí)法爭(zhēng)議埋下了伏筆，基層好多執(zhí)法人員都對(duì)法院的判決表示“不理解”，然從法理上來(lái)講，筆者認(rèn)為一、二審法院的判決都是正確的。現(xiàn)在的問(wèn)題是：難道生產(chǎn)企業(yè)違反自己制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)就“合法”了？如果不合法，應(yīng)該怎樣處理？

三、法理探討

不管是違反國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)還是自己明示的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，筆者認(rèn)為在法理上都是不合法的！違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不用贅述，下面重點(diǎn)探討一下“不符合產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求”問(wèn)題。

（一）法律不是萬(wàn)能的。什么是法律？法律是由國(guó)家制定或認(rèn)可并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志的規(guī)范體系。很明顯，法律是社會(huì)規(guī)則，規(guī)則是國(guó)家制定的，既然是規(guī)則，就有滯后性和缺憾性，既滯后于不符合規(guī)則的行為，也不可能包羅萬(wàn)象、包打天下，要求法律對(duì)出現(xiàn)的所有“違法”行為都即時(shí)予以處罰是不現(xiàn)實(shí)的！同樣，要求一部法律囊括所有也是不可能的，例如要求一部《食品安全法》就解決所有食品安全問(wèn)題（包打天下）也有點(diǎn)象癡人說(shuō)夢(mèng)。

（二）推薦性標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)就一定不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)嗎？有人認(rèn)為依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條第二款“標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)”、第三款“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，推薦性標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等就一定不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)是怎樣呢？任何一部法律規(guī)范都會(huì)有“但書”規(guī)定，《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第十八條規(guī)定“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。下列標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)：(一)藥品標(biāo)準(zhǔn)，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，獸藥標(biāo)準(zhǔn)；……(八)國(guó)家需要控制的重要產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)于此條規(guī)定，至少包含以下幾層含義：

1.藥品地方標(biāo)準(zhǔn)也是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。藥品實(shí)施最嚴(yán)格的管理，《藥品管理法》第二十八條規(guī)定“藥品應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)的藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)的，按照經(jīng)核準(zhǔn)的藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；沒(méi)有國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)核準(zhǔn)的藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門頒布的《中華人民共和國(guó)藥典》和藥品標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)”。第四十四條第二款規(guī)定“中藥飲片應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)炮制；國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范炮制…不符合國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)或者不按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范炮制的，不得出廠、銷售”。法律規(guī)定得很明確，《中藥飲片炮制規(guī)范》雖是地方標(biāo)準(zhǔn)，但亦是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)！

2.對(duì)于食品等特殊產(chǎn)品，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的推薦性標(biāo)準(zhǔn)（GB/T）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”?！稑?biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第十八條規(guī)定“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。下列標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)：(一)藥品標(biāo)準(zhǔn)，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，獸藥標(biāo)準(zhǔn)”，由此不難看出，食品GB/T及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)亦是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”！

?3.食品地方標(biāo)準(zhǔn)也是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。《食品安全法》第二十五條規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”、第二十九條“對(duì)地方特色食品，沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案”。上述法律條款明確規(guī)定了“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”！

4.其他產(chǎn)品也有類似情形?！氨O(jiān)管之聲”4月18日刊發(fā)文章《涉塑產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法實(shí)務(wù)探討》一文后，有讀者對(duì)生產(chǎn)、銷售超薄塑料購(gòu)物袋或農(nóng)用地膜適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條予以處罰提出異議，其實(shí)也是這個(gè)問(wèn)題?！稑?biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第十八條規(guī)定“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。下列標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)：(八)國(guó)家需要控制的重要產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家需要控制的重要產(chǎn)品目錄由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門確定”?！度珖?guó)重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管目錄（2020年版）》中有“序號(hào)168日用雜品 超薄塑料購(gòu)物袋（厚度小于0.025毫米）”、“序號(hào)262農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料 農(nóng)用薄膜（厚度小于0.01毫米的聚乙烯農(nóng)用地膜）”，其對(duì)應(yīng)的GB/T 21661、GB 13735，應(yīng)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

（三）企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”么？有同志認(rèn)為《食品安全法》規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)”，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)雖然是個(gè)體標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這樣的理解應(yīng)該是不正確的，對(duì)于沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的，企業(yè)只能制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)家不可能針對(duì)某一個(gè)市場(chǎng)主體作強(qiáng)制性規(guī)定，法律也不可能對(duì)特定具體相對(duì)人制定規(guī)范，法律是針對(duì)“不特定”對(duì)象的，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不具有“強(qiáng)制性”。另外從《標(biāo)準(zhǔn)化法》也能得到印證，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條第二款規(guī)定“標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，僅從字面意義上看，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)類型、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)類型、地方標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)類型，而“團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”則是不同于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)類型，國(guó)標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)都有可能是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，但團(tuán)標(biāo)、企標(biāo)不會(huì)。

（四）“不符合產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求”合法么？食品雖然特殊，但也具有一般產(chǎn)品的特性，其也屬于“產(chǎn)品”。《立法法》第九十二條規(guī)定“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”，對(duì)于特別規(guī)定沒(méi)有規(guī)定但一般規(guī)定有規(guī)定的，特別規(guī)定與一般規(guī)定不存在“不一致”，應(yīng)該可以適用一般規(guī)定?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第十二條規(guī)定“產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)檢驗(yàn)合格，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”；第二十六條規(guī)定“生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)。產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（三）符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，符合以產(chǎn)品說(shuō)明、實(shí)物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況”；第三十九條規(guī)定“銷售者銷售產(chǎn)品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”。由以上規(guī)定可以看出，銷售“不符合產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求”的食品當(dāng)然不合法！

（五）生產(chǎn)、銷售“不符合產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求”的食品該如何處罰？由兩級(jí)法院的判決可以看出，對(duì)于違反“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”（沒(méi)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)）的，適用《食品安全法》以“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”予以處罰很可能會(huì)遭到敗訴，以其他理由處罰也很牽強(qiáng)。因?yàn)閷?duì)于此類違法行為，《食品安全法》沒(méi)有作出明確處罰規(guī)定。筆者認(rèn)為這時(shí)可以適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》，因?yàn)檫@個(gè)“一般法”有明確處理?xiàng)l款（違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十二條、第二十六條、第三十九條的規(guī)定）。

四、意見(jiàn)建議

（一）盡快出臺(tái)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。只所以出現(xiàn)判決書中敗訴的情況，根本原因還在于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的缺失，建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 調(diào)味面制品》，至少各省級(jí)先出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)，以免再出現(xiàn)類似現(xiàn)象。

（二）不要“想當(dāng)然”執(zhí)法。對(duì)于拿不準(zhǔn)或證據(jù)不確鑿、不充分的案件，建議基層執(zhí)法人員一定不要“硬辦”，“天下無(wú)賊”只是執(zhí)法理想，“疑罪從無(wú)”才是法治市場(chǎng)監(jiān)管，在實(shí)踐上一定不要受“任務(wù)”所累，而應(yīng)以法治思維和辯證唯物主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，嚴(yán)格依法辦案，既不能“右”也不能“左”。

（三）應(yīng)辯證看待“一般法”和“特別法”。在特殊產(chǎn)品執(zhí)法領(lǐng)域，應(yīng)“進(jìn)得去、出得來(lái)”，不能“自我陶醉”“難以自拔”，《食品安全法》雖好，但不是“萬(wàn)能法”，對(duì)于“特別法”沒(méi)有明確規(guī)定而一般法有規(guī)定的，因特別規(guī)定與一般規(guī)定不存在“不一致”，應(yīng)該可以適用。特別法和一般法理應(yīng)是互補(bǔ)關(guān)系，《食品安全法》理應(yīng)和《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《行政處罰法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》等法律法規(guī)一起，共同構(gòu)成食品安全管理法律法規(guī)體系，以此來(lái)促進(jìn)食品安全高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量興縣（市、區(qū)）、質(zhì)量興市（地）、質(zhì)量興省（區(qū)、市）、質(zhì)量興國(guó)。