超市銷售農殘超標韭菜，市監局罰款3萬，法院：變更為1萬，原因是……

河南食品網訊：

河南省南陽市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2020）豫13行終185號

上訴人（一審被告）內鄉縣市場監督管理局……

被上訴人（一審原告）內鄉縣尚多購超市……

上訴人內鄉縣市場監督管理局因與被上訴人內鄉縣尚多購超市行政處罰糾紛一案，不服內鄉縣人民法院（2020）豫1325行初9號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2020年8月13日公開開庭進行了審理。上訴人內鄉縣市場監督管理局出庭應訴負責人江海潮及委托代理人馮浩、張澤紅，被上訴人內鄉縣尚多購超市委托代理人王浩到庭參加訴訟，本案現已審理終結。

內鄉縣人民法院一審查明：原告內鄉縣尚多購超市于2017年3月21日在內鄉縣工商行政管理局依法注冊，系個體工商戶，負責人岳珂，經營范圍：食品、百貨、日雜、蔬菜、水果。；2017年6月9日經內鄉縣食品藥品監督和工商行政管理局許可經營：預包裝食品銷售、散裝食品銷售。2019年11月18日，河南中標檢測服務有限公司根據《南陽市市場監督管理局關于印發南陽市2019年食品安全抽檢計劃通知》，對內鄉縣尚多購超市銷售的“粉條、韭菜、羊肉、牛肉、黃豆芽、綠豆芽”等進行了隨機抽樣，于2019年12月4日出具NO:NCP19411300463541316《檢驗報告》，單項判定抽檢韭菜腐霉利殘留量超標（實測值0.71mg/kg，殘留限量0.2mg/kg）為不合格產品。2019年12月5日，被告內鄉縣市場監督管理局接到《檢驗報告》后于次日向原告負責人岳珂送達該《檢驗報告》及《國家食品安全抽樣檢驗結果通知書》，并制作了《現場筆錄》、《詢問筆錄》，岳珂對《檢驗報告》沒有異議，同時確認2019年11月18日早從內鄉縣南關菜市場購進韭菜11斤，進價1元/斤，銷售價1.29元/斤，當日銷售完畢，總銷售額14.19元。根據被告內鄉縣市場監督管理局內市監2019【限提】02-04號《限期提供材料通知書》，2019年12月17日，岳珂在《詢問筆錄》中陳述：該批韭菜是2019年11月18日早到內鄉縣南關菜市場內一個叫李鳳芝的批發商處采購的，多次向供貨者索要名稱、地址、聯系方式，但供貨人不給提供。岳珂同時提供一張寫有名稱、數量、單價、簽名日期的白紙，該張白紙上有“312”字樣，岳珂述稱:“312是我的車牌號的后三位，我在采購蔬菜時，為了方便裝車和提貨方便，賣家只認車牌號，不認人，所以我提供的進貨票據上面的312是指我內鄉尚多購超市。”隨后，內鄉縣市場監督管理局到內鄉縣南關菜市場對李鳳芝進行了調查，李鳳芝只承認岳珂提供的菜單是她賣出去的菜但上面的日期和簽名不是她寫的。岳珂辯稱：“這是我自己寫上去的（日期和名字），為了便于記賬。”2019年12月7日，岳珂作了《關于內鄉縣尚多購超市銷售不合格韭菜的排查整改報告》，重新對員工進行了食品安全法培訓，保證以后嚴格按食品安全法要求開展經營；2020年3月6日，內鄉縣尚多購超市負責人岳珂向內鄉縣市場監督管理局遞交了《申請》，認識了錯誤，吸取了教訓，受到了教育，堅定決心，堅決改正。同時請求內鄉縣市場監督管理局考慮原告經營規模小、地理位置偏、競爭大、利潤低，給予從輕處罰。2020年3月17日，內鄉縣市場監督管理局作出內市監罰聽告字【2020】2號行政處罰聽證告知書，告知內鄉縣尚多購超市擬作出“1、處以30000元罰款；2、沒收違法所得14.19元（兩項合計30014.19元）；3、責令其建立并執行食品進貨查驗記錄制度。”的處罰，三日內享有陳述申辯和申請聽證權利；2020年3月31日，內鄉縣市場監督管理局作出內市監罰字【2020】4號行政處罰決定書，認定原告2019年11月18日銷售11斤韭菜的行為構成了銷售不符合安全標準食品和未建立食品進貨查驗記錄制度的一般違法行為，并根據《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項、第一百二十六條第一款第三項和《行政處罰法》第五條、第二十七條第一款之規定，決定:1、處以30000元罰款；2、沒收違法所得14.19元（兩項合計30014.19元）；3、責令其建立并執行食品進貨查驗記錄制度。該處罰決定書于同日送達原告內鄉縣尚多購超市，2020年5月7日，原告向一審法院提起行政訴訟。

內鄉縣人民法院一審認為：“民以食為天，食以安為先”，食品安全是“民心工程”，關系到人民群眾身體健康和生命安全，也關系到經濟發展和社會穩定，因此，依法打擊食品領域的違法行為，給予違法者必要懲罰，是保障食品安全的重要手段。根據《食品安全法》第一百二十三條之規定，內鄉縣市場監督管理局作為縣級食品安全監督管理部門，有權對縣域內食品領域行政違法行為依法作出行政處罰。內鄉縣尚多購超市2019年11月18日銷售的韭菜經抽樣檢測，單項判定腐霉利含量為不合格，有《檢驗報告》及《詢問筆錄》為證，屬事實清楚，證據充分；內鄉縣市場監督管理局查知食品違法行為后立案調查，在依法經陳述申辯、聽證告知后，作出處罰，屬程序合法；內鄉縣市場監督管理局根據《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項“違反本法規定，有下列情形之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節嚴重的，吊銷許可證：(一)生產經營致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑；……”和《行政處罰法》第二十七條第一款第（四）項“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：……（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。”之規定作出30000元罰款處罰，符合上述規定；關于罰款數額原告認為畸重，處罰顯失公正，本院認為，對食品違法行為處以罰款，除了應適用《食品安全法》的規定，還應遵循《行政處罰法》的規定，當單純適用《食品安全法》的相關規定將導致行政處罰明顯不當時，行政機關應當根據《行政處罰法》確定的原則進行裁量。《行政處罰法》第四條第二款規定了過罰相當原則，即設定和實施行政處罰必須以事實為根據，與違法行為事實、性質、情節以及社會危害程度相當；《行政處罰法》第五條規定了處罰與教育相結合原則，即實施行政處罰、糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法；《行政處罰法》第二十七條“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”和《食品安全法》第一百三十六條：“食品經營者履行了本法規定的進貨查驗等義務，有充分證據證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標準，并能如實說明其進貨來源的，可以免予處罰，但應當依法沒收其不符合食品安全標準的食品；造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。”規定了從輕或減輕和免于處罰的情形。根據法律規定，“從輕處罰”是在最低限以上適用較低限的處罰，“減輕處罰”是指在最底限以下處罰，“免于處罰”是指對違法行為者不予處罰。本案中，內鄉縣市場監督管理局適用了減輕處罰，將罰款數額裁量確定為《食品安全法》規定的最底限以下，即30000元。人民法院作為司法機關，對行政機關的自由裁量一般予以認可，但根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款“行政處罰明顯不當的，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。”之規定，本案30000元罰款是否明顯不當，應結合《食品安全法》所保護的利益及禁止的行為和案件的具體情形予以綜合認定。《食品安全法》是一部保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全的法律。《食品安全法》禁止生產經營農藥殘留超標的食品、食品相關產品，原告內鄉縣尚多購超市經營銷售的韭菜中腐霉利殘留量超標，長期食用會對人體健康產生一定影響，違反了法律的禁止性規定，且食品安全國家施行最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，故，對原告內鄉縣尚多購超市的違法行為依法應當予以懲戒，同時懲戒也應過罰相當，因為行政處罰兼具處罰與教育雙重功能，適度處罰有利于教育被處罰人改正違法行為，增強依法生產經營的自覺性，也有利于樹立行政執法的公信力。所以確定處罰數額應當全面考量案涉違法行為的具體情況、違法情節及違法后果。

本案中，首先，內鄉縣尚多購超市當日進購銷售韭菜11斤，銷售額14.19元，該違法行為所指向的標的較小，且韭菜非日常必備量大食品，擴散銷售范圍較窄，社會關注和影響面較小，客觀上對食品安全市場擾亂程度較輕，且沒有造成實際不良后果；

其次，韭菜中含有腐霉利超標，一般不可能通過人眼視角能夠判定，內鄉縣尚多購超市在進購該批韭菜時不可能存在主觀故意，雖然行政處罰不以行為人存在主觀過錯為前提條件，但考量違法行為人主觀惡性或狀態是處罰裁量所不可缺的因素；

再次，市場監督管理部門開展正常的監督抽檢，在《檢驗報告》完成前，要求先行推定抽檢食品為不合格，待檢驗確認合格后再行銷售，對于韭菜類易腐易爛不易保鮮的食用農產品，尤為不當，也不符合《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第四十條“食品生產經營者收到監督抽檢不合格檢驗結論后，應當立即采取封存不合格食品，暫停生產、經營不合格食品，通知相關生產經營者和消費者，召回已上市銷售的不合格食品等風險控制措施，排查不合格原因并進行整改，及時向住所地市場監督管理部門報告處理情況，積極配合市場監督管理部門的調查處理，不得拒絕、逃避。”之規定，因此，內鄉縣市場監督管理局認為原告抽檢當日沒有及時下架韭菜并繼續銷售涉案物品存在從重處罰情節屬認識錯誤；

第四，根據《食品安全法》第六十五條“食用農產品銷售者應當建立食用農產品進貨查驗記錄制度，如實記錄食用農產品的名稱、數量、進貨日期以及供貨者名稱、地址、聯系方式等內容，并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限不得少于六個月。”之規定，原告內鄉縣尚多購超市負責人岳珂供述了其從內鄉縣南關菜市場批發商李鳳芝處采購韭菜的事實，并提供一張印有岳珂車牌號后三位“312”字樣的白紙為證，結合南關菜市場交易習慣和實際經營狀況，應當確認原告內鄉縣尚多購超市在如實記錄食用農產品的名稱、數量、進貨日期以及供貨者名稱、地址等方面，盡到了初級注意義務，但不符合法律規定和食品安全要求，因此，被告內鄉縣市場監督管理局認為原告內鄉縣尚多購超市同時違反《食品安全法》第六十五條，根據《食品安全法》第一百二十六條第一款第三項規定，以數行為違法依法實行并罰從重的認識不當；同時，被告內鄉縣市場監督管理局主張“原告沒有履行進貨查驗記錄行為且已銷售完畢…說明原告無形中存在有主觀故意，放任危害發生。”沒有證據、依據，原告內鄉縣尚多購超市認為符合《食品安全法》第一百三十六條規定條件，應免于處罰的抗辯亦缺乏事實根據和法律依據；

第五，根據《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》的規定，韭菜中允許一定量的腐霉利含量，腐霉利是一種低毒內吸型殺菌劑，主要用于蔬菜病害防治，蔬菜中少量的腐霉利農藥殘留不會引起人體中毒，只有長期食用農藥殘留超標的食品，才會對人體健康產生一定影響。因此，原告內鄉縣尚多購超市違法銷售11斤腐霉利超標的韭菜，不可能引發重大食品安全事故或造成重大損失；

第六，原告內鄉縣尚多購超市負責人岳珂已經通過《整改報告》、《申請》等形式，主動承認了錯誤，改正了違法行為，確立了正確的食品安全意識，使遵守《食品安全法》成為自覺。綜合考量以上因素，可以認定內鄉縣尚多購超市案涉違法行為情節較為輕微，社會危害性較小，雖然被告已在《食品安全法》規定的處罰低限依法減輕了處罰，對其處以30000元罰款，但在處罰數額的裁量上仍顯過重，綜合考慮公共利益和個人利益的平衡，尤其是國家處于新冠肺炎后防治時期，社會經濟在“減稅降費”政策指引下正全面復蘇，更應考慮民營經濟體，包括個體工商戶對于處罰過重的觀念和可接受的程度，但如果處罰過輕則對依法進行食品安全監督，和依法打擊危害食品安全行為不利。故，根據上述情況，本院認為將罰款數額變更為10000元可以達到教育與處罰相結合的處罰目的，并能夠實現《行政處罰法》規定的過罰相當原則，同時，有利于保護民營個體經濟發展，促進社會經濟復蘇，營造良好的營商法治環境。

綜上，為了有效監督行政機關依法行政，讓人民群眾切實感受到公平與正義，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款之規定，判決：變更被告內鄉縣市場監督管理局作出的內市監罰字【2020】4號行政處罰決定書中第1項“處以30000元罰款”為“處以10000元罰款”。訴訟費50元，由被告內鄉縣市場監督管理局負擔。

上訴人內鄉縣市場監督管理局不服上述判決上訴稱：一、行政處罰首先要有法定依據，行政機關作出的任何行政處罰都應當依據法律的規定。根據《食品安全法》規定，本案被上訴人銷售農藥殘留超標的韭菜，無論金額大小都應受到五萬元以上，十萬元以下的罰款，并不能因為其涉案金額過小而降低處罰標準。二、一審法院認可被上訴人的違法行為應依法受到懲戒，但認為對被上訴人的處罰應當結合《食品安全法》所保護的利益及禁止的行為和案件具體情況予以綜合認定。上訴人對被上訴人處罰30000元，而不是單純依據《食品安全法》的規定進行處罰，已經考慮到了罰過相當的原則。首先，被上訴人此次銷售韭菜農藥殘留超標原因在于其沒有履行進貨查驗的基本義務，不能以肉眼無法查看為由推卸責任。其次，雖然此次銷售量比較小，但購買者系不特定群體，若出現問題將對不特定群體造成嚴重后果。再次，上訴人抽檢程序合法，出現問題應當及時下架，不能繼續銷售。第四，《食品安全法》第一百二十四條立法本意就帶有一定的懲罰性質，若懲罰過輕，不能體現立法本意的懲罰性。第五，疫情不能作為減輕銷售者銷售不合格產品的責任。第六，被上訴人開辦超市之初，上訴人已經對其進行了培訓，并簽訂了食品安全承諾書，每年都進行相應的培訓。在作出行政處罰的時候，上訴人已經考慮到被上訴人的情況，相應減輕了處罰，請求二審法院依法撤銷內鄉縣人民法院（2020）豫1325行初9號行政判決，改判維持上訴人的行政處罰決定或將本案發回重審；本案一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。

被上訴人內鄉縣尚多購超市答辯稱：一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院依法判決駁回上訴，維持原判。1、內鄉縣南關菜市場作為交易市場的開辦者，有責任對批發市場的銷售的農產品進行抽樣檢測，確保入場銷售的食用農產品的質量安全，而且內鄉縣市場監督管理局又是內鄉縣食用農產品市場銷售質量安全監督管理部門，有履行確保食用農產品質量安全職責。答辯人有充分理由相信從內鄉縣南關菜市場李鳳芝處購買的韭菜是符合食品安全標準的。2、在調查詢問時，答辯人已經如實告知該批韭菜是在內鄉縣南關菜市場內的經營者李鳳芝處購買。3、《行政處罰法》是有關行政處罰的基本法律，所有的行政處罰都應當適用《行政處罰法》的規定，行政機關在進行行政處罰時，應當遵守過罰相當原則，不能機械適用《食品安全法》。答辯人主觀上無違法故意，且違法行為輕微，沒有造成任何實際損害后果，一審法院將處罰金額從3萬元變更為1萬元，符合上述原則。4、行政處罰不能為處罰而處罰，也不能以罰代管、以罰代教。綜上所述，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，答辯人也從中吸取了教訓，請求人民法院駁回上訴，維持原判。

本院二審查明事實同一審法院查明的事實相一致。

本院認為：根據已經查明的事實以及上訴人與被上訴人意見，本案爭議的焦點問題是一審判決將行政處罰的金額從3萬元變更為1萬元是否合理。食品安全關系人民群眾的身體健康和生命安全，被上訴人銷售農藥殘留超標的韭菜，違反食品安全法規定，應當受到處罰。對于罰款的數額，結合本案實際情況，被上訴人在采購本案銷售的韭菜時盡到了初步注意義務，且其銷售量小，未造成嚴重后果，事發以后，被上訴人也通過《整改報告》、《申請》等形式主動承認錯誤，改正違法行為，并進一步加強了對員工的食品安全培訓。一審法院遵從懲罰與教育相結合的原則，將處罰金額變更為1萬元，考慮了被上訴人違法行為的性質本身及其經營的現狀，有利于營造良好的營商法治環境，體現過罰相當的立法本意，并無不當，本院予以維持。綜上，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案二審訴訟費50元，由上訴人內鄉縣市場監督管理局負擔。

本判決為終審判決。

審判長 劉 琳

審判員 尹樂敬

審判員 劉旭東

二〇二〇年八月十八日

法官助理李宛

書記員高明博